Los últimos días del mes de agosto, la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado de la Cámara de Diputados aprobó el Proyecto de Ley 415/2019-2020 que plantea modificaciones a la Ley N° 1173 de Abreviación Procesal Penal y Fortalecimiento de la Lucha Integral Contra la Violencia a Niñas, Niños, Adolescentes y Mujeres. Aún falta su tratamiento por parte del pleno de esa instancia legislativa. Sin embargo, este proyecto ha concitado reacciones de preocupación entre entidades de la sociedad civil que velan por los derechos humanos.
Existen algunos cambios positivos como la implementación progresiva de las Oficinas Gestoras de procesos que permitirá desarrollar procesos piloto y recolectar evidencia. Esto permitirá al Órgano Judicial reorientar estrategias, buenas prácticas y lecciones aprendidas para fortalecer de manera paulatina las funciones, impacto, eficacia y alcance de estas entidades en el marco de los fines pretendidos por la norma.
Sin embargo, existen otros elementos como la inclusión de delitos de narcotráfico y sustancias controladas dentro del catálogo de delitos excluidos en la improcedencia de la prisión preventiva (Art. 232) y la cesación de medidas cautelares personales (Art. 239), propuesta que no se adecúa a la realidad de la población carcelaria en nuestro país. Además, contraviene las garantías del debido proceso, pudiendo tener impacto profundo en la retardación de justicia, la afectación de derechos a grupos en condición de vulnerabilidad económica, por lo que dichos cambios desvirtúan la esencia de la Ley N° 1173.
De acuerdo a datos de la Dirección General del Régimen Penitenciario a mayo de 2019, el 13,97% de las 18.951 personas privadas de libertad estaba procesado por delitos relacionados al régimen de sustancias controladas. Se trata del segundo grupo de delitos en la clasificación de la población.
En el caso de las mujeres, el porcentaje es del 31%, siendo el primer delito por el cual se procesa y priva de libertad a esta población en el país. Es así que en las mujeres recae el mayor impacto de las políticas punitivas, pese a que estudios como el de la Organización de Estados Americanos y organizaciones de la sociedad civil han determinado que dicha población rara vez es una amenaza para la sociedad.
La mayoría de las mujeres son detenidas por realizar tareas de bajo nivel, pero de alto riesgo (distribución de drogas a pequeña escala o transporte de drogas). De ese modo intentan enfrentar la pobreza o, a veces, lo hacen por la coacción de una pareja o familiar. Es evidente que su encarcelamiento poco o nada contribuye a desmantelar los mercados ilegales de drogas y a mejorar la seguridad pública.[1]
Pese a que la Ley N° 1008 del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas contiene más de 30 delitos, la estadística carcelaria disponible se concentra en cuatro de ellos: primer delito, la fabricación de sustancias controladas (Art. 47), con penas de 5 a 15 años de presidio y de 1 a 2 años en el caso de personas dedicadas al proceso de maceración. Como segundo delito está el tráfico de sustancias controladas (Art. 48), con penas de 10 a 25 años de presidio. El tercer delito es el suministro de sustancias controladas (Art. 51), con penas de 8 a 12 años de presidio. Finalmente, el cuarto delito es el transporte de sustancias controladas (Art. 55), con penas de 8 a 12 años de presidio.
Desde hace años, numerosos estudios y recomendaciones desde la sociedad civil han demandado al Estado una reforma a la Ley N° 1008 del régimen de sustancias controladas. Este pedido se debe a que la redacción ambigua de dicha norma penaliza el microtráfico y contiene penas desproporcionales en relación a las conductas y la afectación.
Ello implica que gran parte de esta población, particularmente sectores empobrecidos, recurre al microtráfico como una forma de salir de necesidades económicas. Sin embargo, esto es aprovechado por las grandes redes de narcotráfico en virtud a que esta población es el eslabón visible de la cadena del narcotráfico, siendo fácilmente sustituible cuando es procesada penalmente.
Basta recordar como ejemplo el caso emblemático de la “mamá de Chumita” conocido en 2018. Sucedió después de que un medio argentino revelara que la mujer se encontraba presa en ese país tras intentar ingresar con paquetes de droga a cambio de un cierto monto de dinero. Este hecho conmovió al país y a nuestras autoridades, puesto que la mujer recurrió al microtráfico para cubrir los costes médicos relacionados al cáncer que su hijo pequeño adolecía en el país. El Estado boliviano se movilizó para lograr la excarcelación de la madre, permitiendo que ella retorne a Bolivia y logre pasar al lado de su hijo los últimos días de vida.
Este caso es una muestra de que los regímenes punitivos de prisionización por drogas no tienen impacto en el combate contra el narcotráfico; pero afectan a las personas empobrecidas que recurren a estas actividades para salir de su situación de necesidad, siendo víctimas de las redes y organizaciones delictivas y de los sistemas de justicia que no consideran atenuantes al momento de aplicar sanciones altas.
Resulta paradigmático que habiendo el Estado boliviano reconocido esta problemática para el caso de la "mamá de Chumita", ahora esté impulsando medidas que endurezcan el régimen de medidas cautelares para delitos relacionados al narcotráfico y sustancias controladas.
En ese mismo sentido, también debieran ser tomadas en cuenta en la Asamblea Legislativa las recomendaciones e instrumentos internacionales de derechos humanos, como las Reglas de Naciones Unidas para el Tratamiento de las Reclusas y Medidas no Privativas de la Libertad para las Mujeres Delincuentes (Reglas de Bangkok).
Dichas reglas establecen la importancia de considerar factores atenuantes para la imposición de penas por este tipo de delitos que tomen en cuenta la ausencia de historial penal, la levedad relativa y el comportamiento delictivo, así como las responsabilidades al cuidado de otras personas[2].
También se deberían tomar en cuenta las recomendaciones de la Comisión de Estupefacientes de la Organización de Naciones Unidas que en 2015[3], recomendó que se eliminen las penas privativas de libertad a delitos de narcomenudeo, a tiempo de generar salvaguardas para procesar de manera distinta por estos delitos de aquellos ligados al narcotráfico con mayor relevancia social.
Asimismo, esta comisión, en su resolución 59/7, recomendó a los Estados promover políticas y directrices proporcionales en lo que respecta a la imposición de penas por delitos relacionados con las drogas, procurando que la cuantía de las penas sea proporcional a la gravedad de los delitos. Y recomendó que se tomen en cuenta factores tanto atenuantes como agravantes al momento de imponer sanciones penales.
Bajo esta mirada, no es posible mantener fuera del régimen de los beneficios y plazos legales para el poder punitivo del Estado a ciertos delitos, porque se estaría vulnerando diversas garantías constitucionales, entre ellas la presunción de inocencia (base del debido proceso), la duración del plazo razonable, la excepcionalidad de la detención preventiva y la igualdad ante la Ley.
En ese mismo sentido, señalar que mantener e incorporar delitos al catálogo del artículo 232.III del Código de Procedimiento Penal vulneraría el principio de progresividad y prohibición de regresividad de los derechos humanos, que de acuerdo a la interpretación del Tribunal Constitucional Plurinacional, supone que las conquistas alcanzadas en relación a un derecho, sea a nivel normativo o jurisprudencial, no pueden ser desconocidas, no correspondiendo la regresividad, es decir, el retroceder en la protección de los derechos (SCP 0156/2018-S2).
Por otra parte, en relación al principio de excepcionalidad de la detención preventiva, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido en su jurisprudencia: “En ningún caso la Ley podrá disponer que algún tipo de delito quede excluido del régimen establecido para el cese de prisión preventiva o que determinados delitos reciban un tratamiento distinto respecto de los otros en materia de libertad durante el proceso, sin base en criterios objetivos y legítimos de discriminación, por la sola circunstancia de responder a estándares como ´alarma social´, ´peligrosidad`, o algún otro. Esos juicios se fundamentan en criterios materiales y desvirtúan la naturaleza de la prisión preventiva al convertirla en una verdadera pena anticipada[4]”.
Esa misma instancia jurisdiccional ha establecido: “De lo dispuesto en el artículo 8.2 de la Convención se deriva la obligación estatal de no restringir la libertad del detenido más allá de los límites estrictamente necesarios para asegurar que no impedirá el desarrollo eficiente de las investigaciones y que no eludirá la acción de la justicia, pues la prisión preventiva es una medida cautelar, no punitiva”[5].
Con base en los argumentos señalados, lo que convendría es dejar sin efecto las modificaciones del proyecto de Ley 415/2019-2020 en lo referente a la inclusión de delitos relacionados al régimen de sustancias controladas en los artículos 232.III y 239.6 del Código de Procedimiento Penal, pues resultarían regresivas a los derechos de imputados e imputadas.
Además, nuestros legisladores deberían abordar la discusión sobre el régimen de medidas cautelares de carácter personal, a partir de un debate basado en evidencia. Para ello, los datos del Censo Carcelario desarrollado en abril de 2019 serían de gran utilidad, permitiendo a las y los legisladores acercarse a la realidad y los factores que trascienden a la comisión de ilícitos relacionados al narcotráfico y las sustancias controladas.
En esa misma línea, la Comisión de Implementación de las Conclusiones de la Cumbre de Justicia Plural debería definir estrategias coordinadas y articuladas para combatir los delitos del régimen de sustancias controladas, combinando el diseño de una política criminal preventiva desde el Ministerio de Gobierno. Además de la implementación de criterios de persecución penal estratégica desde el Ministerio Público, puesto que la historia de reformas al sistema penal en el país ha generado evidencia suficiente sobre la ineficacia de esta fórmula para aliviar los problemas de seguridad ciudadana. Por el contrario, todas las reformas de corte punitivo han generado mayor mora procesal e impactos en la sobrepoblación carcelaria, al punto de considerar que en 2013 el país tuvo la tasa de presos sin condena más alta de todo el continente.
Por los precedentes citados, se evidencia la necesidad de que la Asamblea Legislativa Plurinacional evalúe los cambios propuestos bajo una interpretación basada en evidencia y acorde a la Constitución Política del Estado, la jurisprudencia nacional e internacional y las recomendaciones emitidas por organismos de derechos humanos.
[1] Mujeres, políticas de drogas y encarcelamiento Una guía para la reforma de políticas en América Latina, OEA, pág. 3 mayor información en https://www.oas.org/es/cim/docs/WomenDrugsIncarceration-ES.pdf
[2] UNODC Bolivia, LA UNODC Bolivia recomienda penas proporcionales y alternativas al encarcelamiento de mujeres que cometen delitos menores de drogas, disponible en línea: https://www.unodc.org/bolivia/es/La-UNODC-recomienda-penas-proporcionales-y-alternativas-al-encarcelamiento-para-mujeres-que-comenten-delitos-menores-de-drogas.html
[3] Ver en https://www.eldeber.com.bo/bolivia/ONU-pide-despenalizar-el-narcomenudeo-de-droga-20150525-38807.html
[4] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Informe Nº 86/09 sobre el caso Jorge, José Dante Peiramo Basso Vs. República Oriental del Uruguay, 2009, disponible en: http://www.cidh.oas.org/annualrep/2009sp/Uruguay12553.sp.htm
[5] Corte Interamericana de Derechos Humanos Caso Suárez Rosero vs. Ecuador, Fondo 12 de noviembre de 1997. Serie C No 35, párr. 77.
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